რეფორმა

საკონსტიტუციო რეფორმა ანუ ნუ დააგდებ ძველსა გზასა

კარლო გოდოლაძე
0 კომენტარი

ივნისის დასაწყისში საქართველოს პარლამენტის წევრთა 80-კაციანმა ჯგუფმა წამოაყენა წინადადება საქართველოს კონსტიტუციაში ცვლილებების შეტანის თაობაზე. ეს უკვე მეორე შემთხვევაა მას შემდეგ, რაც ოქტომბრის საპარლამენტო არჩევნები ჩატარდა. ახალმა უმრავლესობამ ძირითადად პოლიტიკური დისკურსით შეძლო სახელმწიფოს მეთაურის უფლებამოსილებათა ცვლილება, რაც ფორმალურად მარტში განხორციელდა. თუკი წინა ცვლილებების მიმართ ლეგიტიმური კითხვები არსებობდა, უნდა ითქვას, რომ რელევანტური კითხვები მიმდინარე რეფორმის მიმართაც იბადება.

თუ მაშინ პრობლემა და კონსტიტუციური შიშები პრეზიდენტის მიერ მთავრობის შესაძლო დათხოვნას უკავშირდებოდა, დღეს შეიძლება ითქვას, რომ საკითხი კოაბიტაციის შემდგომი პოლიტიკურ-სამართლებრივი ლანდშაფტის სამომავლო გადანაწილებას ეხება. წინააღმდეგ შემთხვევაში, აბსოლუტურად გაუგებარია ორმაგ მოქალაქეობასთან დაკავშირებული საკითხის, ასევე, ეგრეთ წოდებული საკონსტიტუციო ცვლილება-დამატებისთვის საჭირო კვორუმისთვის შემოთავაზებულ წინადადებათა რეალური მიზანი. თუკი 2010 წლის საკონსტიტუციო რეფორმის მთელი სიმძიმე აღმასრულებელი ხელისუფლების გაძლიერებასა და შეკავება-გაწონასწორების მექანიზმის დისფუნქციას უკავშირდებოდა, ახალი ცვლილებები ტოვებს შთაბეჭდილებას, რომ საქართველოს უმთავრესი კანონის პოლიტიკური კონიუნქტურით შეცვლის საკითხი შეუქცევად ხასიათს მიიღებს.

შემოთავაზებულ ცვლილებებზე მსჯელობისას, ყველაზე მნიშვნელოვანი თემა სახელმწიფოს უზენაესი კანონის გადასინჯვას უკავშირდება. მას შემდეგ, რაც საქართველოს კონსტიტუცია პირველად შეიცვალა (1999 წლის 20 ივლისი), ნათელია, რომ კონსტიტუციის შესაცვლელად დადგენილი 2/3-იანი კვორუმი და ერთთვიანი საყოველთაო-სახალხო განხილვა ვერ უზრუნველყოფს უზენაესი კანონის, როგორც პოლიტიკის ფუნდამენტის უმთავრეს ფუნქციასა და სტაბილურობას.

რაქტიკულად, საქართველოს საკონსტიტუციო გამოცდილება ადასტურებს, რომ მაღალი ლეგიტიმაციის მქონე, უმრავლესობაში მყოფი ნებისმიერი პოლიტიკური ძალა ახერხებდა და ახერხებს, საკუთარი პოლიტიკური შეხედულებებით ცვალოს კონსტიტუცია. ამის უმთავრესი მიზეზი კი, გარდა პოლიტიკურ-სამართლებრივი კულტურის და, ზოგადად, ხელისუფლების თვითშეზღუდვის პრინციპთა ნაკლებობის და უგულებელყოფისა, ისიცაა, რომ სახელმწიფოს უმთავრესი კანონი ზედმეტად მოქნილ გადასინჯვის მექანიზმს აწესებს.

სხვა ფუნდამენტურ მიზეზებთან ერთად, სწორედ ხსენებული მოქნილობა უზრუნველყოფს იმას, რომ პრაქტიკულად ყოველი ახალი უმრავლესობა ხელახლა ახორციელებს კონსტიტუციის რევიზიას. ამდენად, პრობლემა იმაშია, რომ ყოველი მომდევნო უმრავლესობისთვის კონსტიტუცია პოლიტიკური თამაშის წესების ფუნდამენტის მნიშვნელობას კი არ იძენს, არამედ პირიქით, ეფექტური ინსტრუმენტია საკუთარი პოლიტიკური ზრახვების განხორციელებისას.

სწორედ აქედან მომდინარეობს ქართული კონსტიტუციონალიზმის უმთავრესი პრობლემა – კონსტიტუციის მიმართ არსებული ლეგიტიმაციის უაღრესად დაბალი დონე. მართლაც ძნელია, რიგითმა მოქალაქემ საკუთარ პოლიტიკურ-სამართლებრივ კრედოდ მიიღოს დოკუმენტი, რომელშიც ცვლილებები სულ რაღაც თვეების და ზოგჯერ კვირების ინტერვალით შედის. ამ ყოველივეს კი, უმრავლესობის ცვლილებასთან ერთად (არჩევნებით თუ მის გარეშე), თან ახლავს რიტორიკა, რომ განხორციელებული ცვლილებები უკანასკნელი იქნება და სამომავლოდ ეს ცვლილება-დამატებანი კონსტიტუციის სტაბილურობასა და სიხისტეს დაუდებს სათავეს.
ამ თვალსაზრისით, პრაქტიკულად არაფერი შეცვლილა მას შემდეგ, რაც საქართველოს მეორე რესპუბლიკის ისტორიაში პირველად, ხელისუფლება არჩევნების გზით შეიცვალა. პირველი, რაც ახალმა მმართველმა გუნდმა გააკეთა, სწორედ კონსტიტუციის სასწრაფო შეცვლა გახლდათ. ამასთან, დაანონსდა, რომ არსებული ხარვეზების გათვალისწინებით, დაგეგმილია ფართო საკონსტიტუციო რეფორმის წამოწყება, რისთვისაც უკვე მერამდენედ, და განცხადებათა მიხედვით „ბოლოჯერ", უნდა შეიქმნას „საკრალური" სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისია. არადა, წინა ასეთი კომისიის მუშაობის დასრულებიდან ჯერ კიდევ სამი წელიც არ გასულა.

ნათელია, რომ მოვლენების ამ სცენარით განვითარების შემთხვევაში, რისი ალბათობაც საკმაოდ მაღალია, ჩვენ მივიღებთ იმავე საკონსტიტუციო სურათსა და მდგომარეობას, რაც იყო აქამდე. უკვე მერამდენედ, ძნელი სათქმელია, მაგრამ შეცვლილ კონსტიტუციას და სამომავლოდ იმის მყარ პერსპექტივას, რომ მომავალი მმართველი უმრავლესობა კვლავ გადახედავს სახელმწიფოს უზენაეს კანონს.

სწორედ ამ მოცემულობის გათვალისწინებამ ათქმევინა ვენეციის კომისიას საკუთარ დასკვნით დოკუმენტში, რომ შემოთავაზებული ¾-იანი კვორუმი და პლურალური ვოტუმი ყველა შემთხვევაში წინგადადგმული ნაბიჯია. ამდენად, ნათელია, რომ ის ცვლილება, რომელიც კონსტიტუციაში 2010 წელს შევიდა, ქართული საკონსტიტუციო ლანდშაფტის გათვალისწინებით, უდავოდ არის საუკეთესო გამოსავალი. ეს იმიტომ, რომ დიდწილად გამორიცხავს კონსტიტუციის ინსტრუმენტალიზაციას და სერიოზულად ამცირებს ამ თემასთან დაკავშირებულ ყველა სავარაუდო რისკს.

რას გვთავაზობენ კანონპროექტის ავტორები? არაფერს, უფრო ზუსტად, იმავეს. უზენაესი კანონი კვლავ 2/3-ით შეიცვლება, ამასთან, კანონპროექტის განმარტებით ბარათში საუბარია იმაზე, რომ ეს ყოველივე ნაკარნახევია არსებული რედაქციის სირთულით და, რაც მთავარია, კონსტიტუციის ახალი რედაქციის მიღების სურვილით. როგორც ვხედავთ, პასუხი ნათელია. რიტორიკა იგივე. ქართულ კონსტიტუციონალიზმში ჩახედულ პირებს ეს აქამდეც მრავალჯერ მოუსმენიათ, ხოლო ამ ყველაფრის შედეგი, კონსტიტუციის ლეგიტიმაციის მუდმივად ეჭვქვეშ დაყენება და ახალი რეფორმაციის ინიცირებაა. როგორც ჩანს, ქართული პოლიტიკური ელიტა კარგად განისწავლა ძველი გაკვალული გზის სისწორეში და აღნიშნული სენტენციის უალტერნატივობაში.

რადგან საქართველოში არავინ აპირებს საკუთარ შეცდომებზე სწავლას, აუცილებელია მცირედით მაინც შევეხოთ სხვა აღმოსავლეთევროპული სახელმწიფოების გამოცდილებას. ეს უპრიანია, რამდენადაც ტრანზიციის განვითარების თვალსაზრისით, ქართულმა სახელმწიფომ შესაძლოა ამ გამოცდილებიდან მაინც ისწავლოს. ხოლო ვინაიდან ინიცირებული კანონპროექტი 2/3-იანი დანაწესის შენარჩუნებასა და მთლიანად ფორმალური ერთთვიანი საყოველთაო განხილვის პროცედურების შენარჩუნებას გვთავაზობს, მართებული იქნება, უნგრულ გამოცდილებას გავეცნოთ.

მართალია, კონსტიტუციის პროცედურულ ცვლილებასთან დაკავშირებით მცირეოდენი სხვაობა არსებობს, მაგრამ ზემოხსენებული 2/3-იანი დანაწესი უნგრეთშიც იდენტურია. არსებულ რეგულაციას კი შედეგად ის მოჰყვა, რომ 2011 წელს, უნგრეთში სრული საკონსტიტუციო უმრავლესობით მოსულმა ფიდესმა ახალი ძირითადი კანონი მიიღო. დეტალებს აღარ ჩავუღრმავდებით, უბრალოდ, გვინდა პარალელი გავავლოთ იმ მსგავს კრიტიკაზე, რაც ხსენებულმა პროცესმა გამოიწვია. როგორც შიდა, ისე საერთაშორისო დონეზე, კრიტიკა ეხებოდა იმას, რომ პრაქტიკულად უგულებელყოფილი იქნა ოპოზიციური ძალების როლი, გართულდა შეკავება-გაწონასწორების მექანიზმის ფუნქციონირება, შესუსტდა მნიშვნელოვანი ინსტიტუციები (მაგალითად, უნგრეთის უაღრესად ავტორიტეტული საკონსტიტუციო სასამართლო) და, რაც მთავარია, პროცესი არ იყო გამჭვირვალე.

მსჯელობა ორმაგი მოქალაქეობის საკითხით განვაგრძოთ. საქართველოს კონსტიტუცია გამორიცხავს ორმაგი მოქალაქეობის შესაძლებლობას. არსებობს მცირე გამონაკლისები, რომლებიც, კონსტიტუციის მე-12 მუხლის თანახმად, ეხება იმ პირებს, რომელთაც რაიმე დამსახურება აქვთ ქვეყნის წინაშე, ან მათთვის მოქალაქეობის მინიჭება გამომდინარეობს საქართველოს სახელმწიფოს ინტერესებიდან. აღნიშნული საკითხის გადაწყვეტა კი, უზენაესი კანონის თანახმად, მთლიანად სახელმწიფოს მეთაურის – პრეზიდენტის დისკრეცია და პრეროგატივაა. 2010 წლის საკონსტიტუციო ცვლილებით, სახელმწიფოს მეთაურის ანუ პრეზიდენტის, მთავრობის მეთაურის – პრემიერმინისტრის და პარლამენტის თავმჯდომარის პოსტები არ შეიძლება ეკავოს პირს, რომელიც უცხო ქვეყნის მოქალაქეა.

შემოთავაზებული ცვლილებით, კონსტიტუციის აღნიშნული მუხლი საერთოდ უნდა იქნეს ამოღებული უზენაესი კანონიდან. კანონპროექტის განმარტებით ბარათში საუბარია იმაზე, რომ წარმოდგენილი კანონპროექტის მომზადება სახელმწიფო-პოლიტიკური თანამდებობის პირთა უთანასწორო უფლებრივმა მდგომარეობამ განაპირობა, რაც გამოწვეულია შემდეგით – პარლამენტის და მთავრობის წევრები, იმ შემთხვევაში, თუ მათ აქვთ ორმაგი მოქალაქეობა, ვეღარ გახდებიან პარლამენტის, ან თუნდაც მთავრობის თავმჯდომარეები. ასეთი ორმაგი მოქალაქეობის მქონე პირი ვერც ქვეყნის პრეზიდენტად აირჩევა. ერთი შეხედვით, თანასწორობის ზემოაღნიშნული არგუმენტი თითქოს ლეგიტიმურია, მაგრამ კანონპროექტის ავტორებს ავიწყდებათ, რომ საქმე ეხება საჯარო სექტორისა და კონსტიტუციონალიზმის უმთავრესი პოსტულატის, სახალხო სუვერენიტეტის განმახორციელებელ სამ უმთავრეს პოლიტიკური თანამდებობის პირს – შეიძლება თამამად ითქვას, რომ საჯარო სექტორში თანამდებობრივად არსებულ კლასიკურ საკონსტიტუციო ტრიადას.

2010 წლის საკონსტიტუციო რეფორმაზე მსჯელობისას, ისეთმა ავტორიტეტულმა ინსტიტუციამ, როგორიც ვენეციის კომისიაა, საბოლოო დასკვნაში ცალსახად მიუთითა, რომ საჯარო სექტორის სპეციფიკის გათვალისწინებით, სახელმწიფოს აქვს ლეგიტიმური დაინტერესება აღნიშნული თანამდებობის პირთა მიმართ ნდობისა და ლოიალობის აუცილებლობაში. ვენეციის კომისიის აზრით, რესპუბლიკის პრეზიდენტის, პრემიერმინისტრისა და პარლამენტის სპიკერის თანამდებობები, შეიძლება ლეგიტიმურად დაიკავონ მხოლოდ იმ პირებმა, რომლებიც ფლობენ მხოლოდ საქართველოს მოქალაქეობას. ამის გათვალისწინებით ნათელია, რომ კონსტიტუციის მოცემული მუხლი არანაირ რეფორმაციას არ საჭიროებს და თანამდებობის პირთა უფლებრივი გათანაბრების ინტერესი ვერ გადასწონის ზემოხსენებულ უმაღლესი თანამდებობის პირთა ნდობისა და ლოიალობის, ასევე, მხოლოდ საქართველოს სახელმწიფოსადმი პოლიტიკურ-სამართლებრივი კუთვნილების არგუმენტს.
რაც შეეხება კონსტიტუციონალიზმში დამკვიდრებულ ნდობის ნეგატიურ ვოტუმსა და პარლამენტის საბიუჯეტო უფლებამოსილების საკითხებს − აქ ხაზგასმით უნდა აღინიშნოს, რომ თუკი მთავრობის მეთაური რომელიმე კონკრეტული კანონპროექტის მიღებას მთავრობის ნდობის საკითხს დაუკავშირებს, ამან ერთმნიშვნელოვნად არ უნდა გამოიწვიოს პარლამენტის დაშლის შესაძლებლობა. ამ მიმართულებით საკითხი დასახვეწია და აუცილებელია, რომ ასეთ შემთხვევაში, სახელმწიფოს მეთაურს, როგორც არბიტრს, მიეცეს საბოლოო გადაწყვეტილების მიღების შესაძლებლობა. ეს მთავრობის მხრიდან ნებისმიერი კანონპროექტით მანიპულაციისა და საკანონმდებლო ორგანოზე ყოველგვარი ზემოქმედების შესაძლო მცდელობას გამორიცხავს.

პარლამენტის საბიუჯეტო ავტონომიაზე მსჯელობისას, ვენეციის კომისიამ ღიად მიუთითა, რომ 2010 წლის რეფორმაციით, პარლამენტის როლი ბიუჯეტთან დაკავშირებულ საკითხებში ძალიან შეზღუდულია. შესაბამისად, აბსოლუტურად გაუმართლებელია, რომ პარლამენტის მიერ სახელმწიფოს უმთავრესი ფინანსური დოკუმენტის მიუღებლობას, ერთადერთ სანქციად, საკანონმდებლო ორგანოს დათხოვნა მოჰყვეს. კონსტიტუციონალიზმში ელემენტარული აქსიომაა, რომ პარლამენტი და პარლამენტარიზმი თავისი არსით სწორედ საბიუჯეტო საკითხების ავტონომიურ მოწესრიგებას ემსახურება. შესაბამისად, ამ მხრივაც სწორი იქნება, თუკი ბიუჯეტის დაუმტკიცებლობას პარლამენტის დათხოვნის სანქცია კი არ მოჰყვება, არამედ ამ შემთხვევაშიც გამოყენებული იქნება სახელმწიფოს მეთაურის დისკრეციული უფლებამოსილება, გააკეთოს არჩევანი მთავრობასა და პარლამენტს შორის.

უდავოა, რომ თუკი საკუთარ საკონსტიტუციო წარსულს გადავხედავთ, მივხვდებით – საერთო მახასიათებლები მართლაც ბევრია. უკვე წლებია, რიტორიკა უცვლელია, ეს კი, ძირითადად, ძალაუფლების რომელიმე ინსტიტუტში კონცენტრაციასა და კონსტიტუციის პოლიტიკურ ინსტრუმენტალიზაციას ეხება. შესაძლოა, ბევრს მართლაც გულწრფელად სჯერა, რომ შემოთავაზებული რეფორმა ბოლო იქნება და ქართული კონსტიტუციონალიზმისათვის ავადსახსენებელი სენის აღმოფხვრას დაუდებს სათავეს, მაგრამ... როგორც ამერიკის დამფუძნებელი მამები მართებულად შენიშნავდნენ, ამისთვის მყარი საკონსტიტუციო ჩარჩოა საჭირო. საბედნიეროდ თუ საუბედუროდ, ადამიანები ანგელოზები არ არიან. ეს რომ ასე იყოს, მაშინ არც კონსტიტუცია იქნებოდა საჭირო.

ახალი ვიდეო მეტი ვიდეო

ლევან ბერძენიშვილი

კომენტარები