საქართველოში ბოლო ორი წელია საჯარო სექტორის დასაქმება იზრდება, ხოლო კერძო სექტორში იკლებს. ეს ზრდა უკავშირდება სახელმწიფო და მუნიციპალურ საწარმოებს, რომლებიც ეკონომიკურად არაეფექტური და ბიუროკრატიული კორუფციის მაღალი რისკების მატარებელია. თავის მხრივ, საჯარო სექტორში დასაქმების მაჩვენებლები დიდია, ვინაიდან, სხვა ქვეყნებთან შედარებით, საჯარო სერვისების მიწოდებაში უფრო მეტი ადამიანური რესურსია გამოყენებული.
ეკონომიკური ზრდის ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი ფაქტორი ადამიანური კაპიტალია, რომელიც დოვლათის შექმნასა და ცხოვრების დონის გაუმჯობესებაში მნიშვნელოვან როლს თამაშობს. ამასთან, ეკონომიკაში რესურსები შეზღუდულია, რაც მის ეფექტიან გამოყენებას მოითხოვს.
რესურსების ეფექტიანი გამოყენების საშუალება მოგების მაქსიმიზაციისკენ სწრაფვა და პასუხისმგებლობის არსებობაა, რომლის უნარი და სურვილი, კონკურენციის პირობებში, კერძო სექტორს გააჩნია. თუმცა, ამ პროცესში კერძოსთან ერთად საჯარო სექტორიც მონაწილეობს, რომელიც რესურსების ეფექტიანი გამოყენებისთვის საჭირო თვისებებს ნაკლებად ფლობს. ამდენად, ეკონომიკაში დოვლათი კერძო და საჯარო სექტორის მიერ იქმნება, რისთვისაც წარმოების სხვა ფაქტორებთან ერთად ადამიანურ კაპიტალი - სამუშაო ძალაა გამოყენებული. შესაბამისად, შრომის ბაზარზე ადამიანურ რესურსებზე მოთხოვნას, ინსტიტუციური სექტორების მიხედვით, კერძო და საჯარო სექტორები ქმნის.
საბაზრო ეკონომიკის პირობებში, შრომის ბაზარზე ადამიანური კაპიტალის მოთხოვნის ფორმირებაში განსაკუთრებული როლი კერძო სექტორს გააჩნია. სწორედ ეს უკანასკნელი უნდა იყოს ეკონომიკაში სამუშაო ძალის ძირითადი დამსაქმებელი, ხოლო მთავრობის როლი კერძო სექტორის განვითარებისათვის სათანადო პირობების შექმნით შემოიფარგლოს. უფრო მეტიც, საჯარო სექტორში დასაქმების ზრდა კერძო სექტორის განვითარების შემაფერხებელია, ვინაიდან ეს ხარჯების ზრდას იწვევს. საჯარო სექტორის ხარჯების ზრდა კი მთავრობის მხრიდან ეკონომიკაში მეტ ჩარევას გულისხმობს, რადგან აღნიშნული დანახარჯების დაფინანსების წყარო გადასახადები და სხვა ფისკალური საშუალებებია. თავის მხრივ, ეკონომიკაში სახელმწიფოს როლის ზრდა გრძელვადიან პერიოდში დოვლათის შექმნაზე ნეგატიურად აისახება, რადგან კერძო ინვესტიციებისთვის ნაკლები ადგილი რჩება. ამ შემთხვევაში კი არსებული რესურსები ნაკლებად ეფექტიანადაა გამოყენებული. ამდენად, დოვლათის შექმნაში კერძო სექტორის როლი კრიტიკულად მნიშვნელოვანია.
ეკონომიკის განვითარებისთვის სასურველია საჯარო სექტორში დასაქმება მინიმუმ არ იზრდებოდეს, ხოლო მთავრობის პოლიტიკა სამუშაო ძალის დასაქმებაში კერძო სექტორის როლის ზრდისკენ იყოს მიმართული. რა ხდება ამ მიმართულებით საქართველოში? როგორ იცვლება საჯარო სექტორში დასაქმების მაჩვენებელი?
საჯარო სექტორის სტრუქტურა
სანამ უშუალოდ საჯარო სექტორის დასაქმების მაჩვენებლების ანალიზს დავიწყებთ, უპრიანია სექტორის სტრუქტურის განხილვა, რაც მის ფარგლებს და ცალკეულ კომპონენტებს უკეთ დაგვანახებს. საჯარო სექტორი ორ ნაწილად - სახელმწიფო მმართველობის ერთეულებად და საჯარო კორპორაციებად იყოფა.
სახელმწიფო მმართველობა - საჯარო სექტორის ეს ნაწილი ცენტრალურ და სუბნაციონალურ მმართველობის დონეებს მოიცავს. სახელმწიფო მმართველობაში ერთიანდება სახელმწიფოს ცენტრალური აპარატი - სამინისტროები, სამინისტროს სისტემაში შემავალი საქვეუწყებო დაწესებულებები, სამინისტროს კონტროლს დაქვემდებარებული საჯარო სამართლის იურიდიული პირები (სსიპ) და სხვა საჯარო მმართველობის განმახორციელებელი საბიუჯეტო ორგანიზაციები. სუბნაციონალურ დონეზე კი - ავტონომიური რესპუბლიკის და მუნიციპალიტეტის ორგანოებს, მათ მიერ დაფუძნებულ და მათ წინაშე ანგარიშვალდებული საჯარო და კერძო სამართლის იურიდიულ პირებს (სსიპ და ა(ა)იპ) და სხვა საბიუჯეტო ორგანიზაციებს. საჯარო სექტორის სტატისტიკის წარმოებისა და განხილვისთვის, გარდა უშუალოდ საჯარო მმართველობის განმახორციელებელი ერთეულებისა, მასში კლასიფიცირდება საკანონმდებლო (პარლამენტი) და სასამართლო ხელისუფლების სისტემაში შემავალი ორგანიზაციები.
საჯარო კორპორაციები - ეს ჯგუფი ფინანსური და არაფინანსური კორპორაციებისგან შედგება. ფინანსურ კორპორაციებში ფინანსური და საპენსიო ფონდის მომსახურებაში ჩართული ერთეულებს მოიცავს. ეს ერთეულებია: ეროვნული ბანკი, საპენსიო სააგენტო და სხვა ფინანსური მომსახურების მიმწოდებელი ორგანიზაციები. ხოლო, საჯარო სექტორის არაფინანსურ კორპორაციები სახელმწიფო და მუნიციპალური საწარმოებისგან შედგება.
საჯარო სექტორის დასაქმება
შრომის ბაზრის მაჩვენებლები სამუშაო ძალის გამოკვლევის შედეგებს ეფუძნება, რასაც სტატისტიკის ეროვნული სამსახური (საქსტატი) ახორციელებს. სამუშაო ძალა ეკონომიკურად აქტიური შრომისუნარიანი პირების ერთობლიობაა, რომელიც დასაქმებულებისა და სამუშაოს მაძიებელი შრომისუნარიანი პირებისგან შედგება.
საქსტატის მონაცემებით, საქართველოში 2018 წელს დასაქმებულთა რაოდენობამ 1 694.2 ათასი პირი შეადგინა, სადაც საჯარო სექტორის წილი 17.70%, 299.8 ათასი პირია. დანარჩენი 82.30% კი - კერძო სექტორშია დასაქმებული. თუმცა, მათი ნახევარი თვითდასაქმებულია. თავის მხრივ, თვითდასაქმება საოჯახო მეურნეობაში უსასყიდლოდ მუშაობს უკავშირდება. 2018 წელს საჯარო სექტორში დასაქმებულთა რაოდენობამ ქვეყნის შრომისუნარიანი მოსახლეობის - 15 და მეტი წლის პირების 9.88% შეადგინა, ხოლო მთლიანი მოსახლეობის კი - 8.05%. ესე იგი, მოსახლეობის თითქმის ყოველი მე-12 წევრი საჯარო სექტორშია დასაქმებული და საჯარო საქონელი და მომსახურების წარმოებაში იღებს მონაწილეობას (2017 წელს ყოველი მე-13, 2016 წელს ყოველი მე-14). საჯარო სექტორის დასაქმების მაჩვენებლები წინა წლებთან შედარებით არსებითად გაზრდილია. კონკრეტულად, 2017 წელთან შედარებით, გასულ წელს საჯარო სექტორში 16.0 ათასი პირით მეტი იყო დასაქმებული, ხოლო 2016 წელთან კი - 27.9 ათასით პირით მეტი. შესაბამისად, ორწლიან პერიოდში, შრომისუნარიან მოსახლეობასა და მთლიან დასაქმებაში საჯარო სექტორის წილი 0.85% და 1.86% პუნქტებით გაიზარდა.
აღსანიშნავია, ამავე პერიოდში კერძო სექტორის დასაქმების საპირისპირო ტენდენციაა. 2018 წელს კერძო სექტორში დასაქმებულთა რაოდენობა 28.5 ათასი პირით შემცირდა, რამაც შრომისუნარიან მოსახლეობასა და მთლიან დასაქმებაში მისი წილის 1.28% და 1.07% პუნქტებით შემცირება გამოიწვია. ასევე, 2017 წელსაც კერძო სექტორის მაჩვენებლების შემცირება იყო. ამრიგად, ბოლო წლების ტენდენციით, დასაქმებაში საჯარო სექტორის წილი იზრდება, ხოლო კერძო სექტორის მცირდება.
სახელმწიფო ბიუჯეტი ცენტრალური ხელისუფლების მხარჯავ დაწესებულებებში (პრეზიდენტისა და მთავრობის ადმინისტრაცია, პარლამენტის აპარატი, სამინისტროს ცენტრალური აპარატი და საქვეუწყებო დაწესებულებები, სამინისტროს სისტემაში შემავალი და კანონის საფუძველზე შემქნილი სსიპ-ები) საშტატო ერთეულით დასაქმებულთა რაოდენობას მოიცავს, სადაც საზოგადოებრივი წესრიგის (პოლიცია) და თავდაცვის (ჯარი) სისტემაში დასაქმებულებიც ერთიანდება. 2018 წლის მაჩვენებლებით, სახელმწიფო ბიუჯეტის მხარჯავ დაწესებულებებში დასაქმებულთა რიცხოვნობამ 113.6 ათასი პირი შეადგინა, რაც 2017 წლის მაჩვენებელთან შედარებით 3.2 ათასით ნაკლებია. რაც შეეხება მუნიციპალურ დაწესებულებებს (მერია და საკრებულოს აპარატი), მათი საშტატო რიცხოვნობა კანონით შეზღუდულია და არსებული პრაქტიკით, უმეტესობა მუნიციპალიტეტებში კანონისმიერი ზღვრები ათვისებულია. ამდენად, დასაქმებულთა რაოდენობის ზრდა ამ დაწესებულებებში ნაკლებად მოსალოდნელია.
საჯარო სექტორი, გარდა ცენტრალური და ადგილობრივი საჯარო მმართველობის განმახორციელებელი ორგანოებისა, საჯარო კორპორაციებსაც მოიცავს. ბოლო წლებში, საჯარო სექტორის დასაქმების ზრდა სწორედ საჯარო კორპორაციებს (სახელმწიფო და მუნიციპალური საწარმოები) უკავშირდება, ვინაიდან მთლიანად სექტორის დასაქმების მაჩვენებლები იზრდება, მაგრამ საჯარო მმართველობის განმახორციელებელ ორგანოებში მომუშავეთა რიცხოვნობის ზრდა არ ყოფილა. ამდენად, საჯარო სექტორის დასაქმების ზრდა სახელმწიფო და მუნიციპალური საწარმოებში დასაქმებულთა რაოდენობის ზრდით არის გამოწვეული.
საქართველოში აქტიური საჯარო საწარმოების რაოდენობა 3 403 ერთეულს შეადგენს, სადაც 2 852 სახელმწიფო საწარმოა, ხოლო 551 კი - მუნიციპალური. თავის მხრივ, სახელმწიფო საწარმოების არაეფექტურობაზე არაერთი კვლევა მიუთითებს. აღნიშნული საწარმოები მაღალი ფისკალური რისკებითაც გამოირჩევა. კონკრეტულად, რისკები სახელმწიფო ვალის მდგრადობას უკავშირდება, ვინაიდან სახელმწიფო ბიუჯეტის მიერ საგარეო კრედიტორებისგან მიღებული ფინანსური სახსრების კაპიტალდაბანდება სწორედ საჯარო კორპორაციებში ხორციელდება. ამდენად, ადამიანური და ფინანსური რესურსები იმ საჯარო ერთეულებში იზრდება, რომელიც არაეფექტიანია და მაღალი რისკების მატარებელია.
გარდა არაეფექტიანობისა, საჯარო კორპორაციებში გაცილებით მაღალია ბიუროკრატიული კორუფციის - ქრონიზმისა და ნეპოტიზმის რისკი, ვიდრე სახელმწიფო მმართველობის ნაწილში. ვინაიდან, სახელმწიფო მმართველობის კატეგორიაში შემავალი ერთეულების უმეტესობაში პირის დასაქმება / დაწინაურება კანონით განსაზღვრული პროცედურებისა და გამჭვირვალე კონკურსის საშუალებით ხორციელდება, ხოლო საჯარო საწარმოებში დასაქმება/დაწინაურება მსგავსი ეტაპების უზრუნველყოფას არ მოითხოვს. ასევე, სახელმწიფო მმართველობის განმახორციელებელ ორგანოებში შრომის ანაზღაურების პოლიტიკა კანონით განსაზღვრულია, ხოლო მოცულობა კი - შეზღუდული. საჯარო კორპორაციების შემთხვევაში კი სახელფასო პოლიტიკა ხელმძღვანელი პირის ინდივიდუალურ გადაწყვეტილებებზეა დაფუძნებული.
საჯარო სექტორის შრომის ანაზღაურება
საჯარო სექტორის სტატისტიკაში მხოლოდ სახელმწიფო მმართველობის მონაცემებია ხელმისაწვდომი. აქედან გამომდინარე, საჯარო სექტორის შრომის ანაზღაურების კუთხით, მხოლოდ სახელმწიფო მმართველობის ერთეულების მაჩვენებლების განხილვაა შესაძლებელი. აღნიშნულ მაჩვენებელს სახელმწიფოს ერთიანი ბიუჯეტი ფარავს, რომელიც ცენტრალურ, ავტონომიურ და მუნიციპალურ მმართველობას მოიცავს. თუმცა, ეს მხოლოდ სახელმწიფო მმართველობის ორგანოების საშტატო ერთეულით განსაზღვრულ პოზიციებზე დასაქმებულთა ანაზღაურების ხარჯებისგან შედგება, რაც სახელმწიფო მმართველობის შრომის ანაზღაურებას სრულად არ ასახავს, ვინაიდან საჯარო დაწესებულებებში, გარდა შტატით გათვალისწინებული პოზიციებისა, შრომითი ხელშეკრულებით (შტატგარეშე) დასაქმებული პირებიც არიან. შესაბამისად, სახელმწიფო მმართველობის სისტემაში დასაქმებულთა ანაზღაურების ხარჯების ოდენობა უფრო მეტია, ვიდრე ერთიანი ბიუჯეტში ხელმისაწვდომი მაჩვენებელში ჩანს.
2018 წელს ერთიანი სახელმწიფო ბიუჯეტის შრომის ანაზღაურების მოცულობამ ნომინალურ მაჩვენებელში 2 104.0 მლნ ლარი შეადგინა, რაც მთლიანი შიდა პროდუქტის (მშპ) 5.12%-ია. აღსანიშნავია, რომ სახელმწიფო მმართველობის შტატით გათვალისწინებული პირების შრომის ანაზღაურების ხარჯების ფარდობითი მაჩვენებელი კლებადია, რაც 2017 წლიდან განხორციელებულ საკანონმდებლო ცვლილებებს უკავშირდება.
საჯარო სექტორის დასაქმების მაჩვენებლები მთავრობის ზომასთანაა დაკაშირებული, რადგან მთავრობის ზომა საჯარო სექტორის მიერ მოსახლეობისთვის მიწოდებული საჯარო საქონელისა და მომსახურების მოცულობას ასახავს. როგორც წესი, რაც უფრო დიდია მთავრობის ზომა, მით მაღალია საჯარო სექტორის დასაქმება, რადგან მეტი მოცულობის სერვისის მიწოდება უმეტესწილად მეტ ადამიანურ რესურსს მოითხოვს. ამდენად, იმისათვის, რომ დავადგინოთ - რამდენად დიდია ან მცირე საჯარო სექტორის დასაქმება, ერთი მხრივ, დასაქმების მაჩვენებლები მთავრობის ზომასთან ერთად უნდა განვიხილოთ და მეორე მხრივ, სხვა ქვეყნების მაჩვენებლებს შევადაროთ.
გრაფიკი 3- ში ჩანს, რომ 20 ქვეყნიდან მხოლოდ ალბანეთშია მთავრობის ზომა საქართველოზე მცირე. ასევე, სხვა ქვეყნებთან შედარებით დაბალი მაჩვენებელია მოლდოვაში. თუმცა, სამივე ქვეყნაში საჯარო სექტორის დასაქმება მაღალია. წარმოდგენილი ქვეყნებიდან პორტუგალია, გერმანია, ჰოლანდია, პოლონეთი და სლოვაკეთში მთავრობის ზომა 40%-ს აღემატება, რაც საქართველოს მაჩვენებელზე 10% პუნქტით მეტია, მაგრამ საჯარო სექტორის დასაქმების მაჩვენებლები საქართველოში არსებულ მაჩვენებლებზე ნაკლებია. დანარჩენ ქვეყნებში მთავრობის ზომა 45%-ს აღემატება, ხოლო დასაქმების მაჩვენებლები კი საქართველოში არსებული მაჩვენებლის ტოლია ან მეტია.
ეს ნიშნავს, რომ საქართველო უფრო მცირე სახელმწიფო მომსახურებას აწვდის უფრო მეტი ადამიანით და, შესაბამისად, უფრო დიდი ხარჯით. პირობითად რომ ვთქვათ, თუ გერმანიას „ა“ საქმის შესრულებისთვის დაქირავებული ჰყავს 2 ადამიანი, ჩვენ იგივე საქმისთვის საჯარო სექტორში ვასაქმებთ ბევრად მეტს.
ბოლო ორი წლის განმავლობაში საქართველოში საჯარო სექტორში დასაქმება გაიზარდა და კერძო სექტორი კი შემცირდა. ეს ნიშნავს, რომ სახელმწიფოს კიდევ უფრო ძვირი უჯდება გაზრდილი ბიუროკრატია, ვიდრე აქამდე. რაც ტვირთია რიგითი მოქალაქის ჯიბისთვის. რადგან საჯარო სექტორი ფულს გარანტირებულად სახელმწიფო ბიუჯეტიდან იღებს, კერძოსგან განსხვავებით, ნაკლებად პასუხისმგებლობით ეკიდება და მოგების მაქსიმიზაციას არ ცდილობს. მთავრობის სწრაფვა, დაასაქმოს ერთგული ადამიანები საჯარო სამსახურში, იწვევს იმ უცნაურ სიტუაციას, როდესაც ორი ადამიანის გასაკეთებელი საქმე ნაწილდება ათ ან მეტ ახალ დასაქმებულზე. ამდენად ჩვენ ყველანი ფულს ვიხდით საჯარო სამსახურებში არასაჭირო ადგილების შექმნაში.
კი იტყვის ადამიანი, დასაქმება გაიზარდა სადღაც მაინც და რაშია პრობლემაო. პრობლემა ის არის, რომ საჯარო სექტორში დასაქმების ზრდა არ ნიშნავს აუცილებლად ეფექტურობას. მნიშვნელოვანია, ვიკითხოთ, რატომ და რის ხარჯზე იზრდება საჯარო სექტორში დასაქმება. ხომ არ არის ბოლო ორი წლის მანძილზე საჯარო სექტორის ზრდა დაკავშირებული ბიუროკრატიულ კორუფციასთან და ბიუჯეტის ფლანგვასთან? რა გვიჯდება საქართველოს მოქალაქეებს გაზრდილი საჯარო და შემცირებული კერძო სექტორი?
